Personal- und OrganisationsEntwicklungsManagement
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Themen
Das Neue Steuerungsmodell NSM und der TVöD
Seit über 20 Jahren treiben kommunale Verwaltungsorganisationen mit unterschiedlichen
Schwerpunkten die Verwaltungsreform in Anlehnung an das Neue Steuerungsmodell voran.
Wirkungsdenken, Produkthaushalt, Dienstleistung, Ergebnisorientierung, Wettbewerb,
Ressourcenverantwortung, Effizienz und Effektivität sind nur einige Stichworte hierzu. 2007 folgte der
Tarifvertrag mit verbindlichen Neuerungen, u.a. verpflichtet er die Verwaltung zur Einführung einer
leistungsorientierten Vergütung.
Führungskräfte und Mitarbeiter sehen sich einer Flut von neuen und ungewohnten Anforderungen
gegenüber: Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretungen sprechen von einem Paradigmenwechsel.
Managementsysteme, -modelle und aus der amerikanischen Wirtschaftssprache abgeleitete
Begrifflichkeiten sorgen für zusätzliche Verwirrung. Letztlich aber bieten NSM und TVöD den
Mitarbeitern in Verwaltungsorganisationen eine Menge Vorteile. Neben den entgeltlichen spielen hier
vor allem die ideellen Aspekte der Berufsarbeit eine besondere Rolle: Budgetverantwortung,
Bürgernähe, Dynamik, Gestaltungsspielraum, Verkürzung und Vereinfachung der Informations- und
Kommunikationsflüsse, Zugriff auf Weiterbildung und Weiterqualifikation, Transparenz von
Beurteilungen, regelmäßige Rückmeldungen, Beförderungen nach Bewährung (Führung auf Probe /
Führung auf Zeit).
Akzeptanz schaffen
Unsere Erfahrung in den ersten TVöD-Jahren konfrontierte uns nicht selten mit erheblichen Vorbehalten
vieler Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung gegen den Leistungsbegriff. Wir führen das in erster Linie
darauf zurück, dass hier ein großes Aufklärungsdefizit besteht und die Mitarbeiter den §18 TVöD zu
isoliert betrachten. Hinzu kommt, dass Vorgesetzte und Mitarbeiter aufgrund permanenter
Überlastungssituationen keine Ressourcen sehen, um so weit greifende Veränderungen neben der
Tagesarbeit in Angriff zu nehmen.
Ein aufklärendes und motivierendes Basisreferat zu Beginn des Projektes eröffnet den Mitarbeitern die
Vernetzung ihrer Perspektive mit den Gesamtzielen des NSM und hilft, Ängste und Vorbehalte
abzubauen. Dieses Basisreferat kann bei POEM auch unabhängig von einem Beratungsauftrag gebucht
werden.
Controlling, Produkthaushalt, Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)
Controlling ist das Führungsinstrument zur ergebnisorientierten Planung, Steuerung und Überwachung
aller Organisationsbereiche. Das Controlling nimmt eine Querschnittsfunktion ein, weil es Planung,
Steuerung, Führung und Information miteinander verknüpft. Während früher die Betonung auf dem
operativen Controlling lag („Machen wir die Dinge richtig?“ – kurzfristige Ausführung) gewinnt heute
das strategische Controlling die größere Bedeutung („Machen wir die richtigen Dinge?“ – langfristige
Wirkung).
In Produkthaushalten sind bewertete Leistungen von Behörden dargestellt: Zu welchen Kosten werden
welche (Dienst-) Leistungen produziert? Dabei liefert die Kosten- und Leistungsrechnung die
benötigten Daten. Die KLR ermöglicht es, detailgenau darzustellen, welche Art von Kosten angefallen
sind (Kostenarten), wo sie angefallen sind (Kostenstellen) und in welcher Höhe Kosten auf welche
Leistungen entfallen (Kostenträger).
Ein den jeweiligen Aufgaben und Rahmenbedingungen einer Organisation angepasstes Controlling-
System ist also Voraussetzung für das Führen mit Zielen bei dezentraler Budget- und
Ressourcenverantwortung.
Das Kennzahlensystem
POEM moderiert die Führungskräfte in fachbereichsinternen Workshops bei der Ermittlung von
qualitativen und quantitativen Kennzahlen und deren Zuordnung zu Zielfeldern. Auf Wunsch stellen wir
umfangreiche Kataloge mit Musterkennzahlen zur Verfügung, die den individuellen Gegebenheiten
angepasst bzw. um individuelle Kennzahlen und Kennzahlengrößen ergänzt werden können.
Voraussetzung zur Entwicklung des Kennzahlensystems ist die Erhebung und Dokumentation der
relevanten Ist-Größen (quantitativ) bzw. Ist-Zustände (qualitativ). Der Ist-Ermittlung folgt die Soll-
Definition (Ziele) im Rahmen der jeweiligen Zielfelder. In Anlehnung an das bestehende oder zu
erstellende Leitbild werden die darin enthaltenen Ziele und Visionen operationalisiert, d.h. Ziele werden
in klarem Top-Down-Vorgang "herunter gebrochen" und in Maßnahmen ausformuliert.
Die Zielerreichung
Aus den Sollwerten (Zielen) werden Aktivitäten und Maßnahmen abgeleitet: Wir tun A, B und C, um
damit Y und Z zu erreichen. Wir – das sind Führungskräfte und Mitarbeiter gleichermaßen. Um
konkrete Ziele zu erreichen, müssen konkrete Maßnahmen in die Wege geleitet werden. Im Rahmen
der jährlichen Zielvereinbarungsgespräche (ZV) wird die Beteiligung jedes Einzelnen an der
Zielerreichung diskutiert, vereinbart und dokumentiert. Zur nachvollziehbaren Beurteilung der
Zielerreichung empfiehlt POEM ein einfaches, leicht nachvollziehbares Vergleichs- und
Berechnungsschema für die Verteilung der leistungsorientierten Entgelte, das inzwischen vielfach
erprobt und evaluiert wurde und sich problemlos an die individuelle Organisation anpassen lässt.
Das Kombinationsmodell
Die Kombination von Zielvereinbarung und Systematischer Leistungsbewertung (SLB) ist eine probate
Lösung für all jene Verwaltungsorganisationen, die den Wechsel von traditioneller Beurteilung zur
zukunftsorientierten Zielvereinbarung nicht mit einem Schlag vollbringen wollen. Unterschiedliche
Gewichtungen von ZV und SLB bei der Verteilung leistungsabhängiger Entgeltbestandteile ermöglichen
einige Flexibilität; dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass hier zwei eher konträre
Bewertungssysteme miteinander kombiniert werden, was ein eher umständliches und auch Zeit
raubendes Verfahren notwendig macht.
Die KGSt hat verschiedene Kombimodelle entwickelt, die in diesem Dokument vorgestellt werden,
nachdem das Land Schleswig-Holstein bereits sehr früh reine SLB-Dienstvereinbarungen
ausgeschlossen hatte. Gern verweisen wir an dieser Stelle einmal grundsätzlich auf die kompetenten
Berichte und Materialien der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement KGSt.
Die Dienstvereinbarung
Der TVöD sieht in § 18 (6) die detaillierte Regelung zur Umsetzung der Vertragsbestandteile mittels
einer Dienstvereinbarung vor. Als Diskussionsgrundlage stellen wir Ihnen auf unserer Service-Seite
www.tvoed.info verschiedene Muster-Dienstvereinbarungen zur Verfügung.
POEM moderiert Verwaltungsspitze und Personalrat bei der Ausgestaltung der Dienstvereinbarung mit
dem Ziel einer behutsamen, Schritt weisen, aber gradlinigen und konsequenten Einführung der
Leistungsorientierung als Führungssystem. Dabei ist die Akzeptanz der TVöD-Merkmale bei den
Mitarbeitern als ein wesentliches Nachhaltigkeitskriterium zu sehen.
Mitarbeitergespräch (MAG) und Zielvereinbarung (ZV)
Das Mitarbeitergespräch ist das wichtigste Führungsinstrument zur Verwirklichung der
Leistungsorientierung. Es findet jährlich statt, es ist ein ausführliches, vertrauliches Vier-Augen-
Gespräch zwischen Vorgesetztem und Mitarbeiter, und es befasst sich ausschließlich mit der
Arbeitssituation des Mitarbeiters, seinen Fähigkeiten, Potenzialen, Begrenzungen, seinen
Zufriedenheiten und Unzufriedenheiten. Das MAG bietet dem Vorgesetzten die Möglichkeit, seinen
Mitarbeiter besser kennen zu lernen, seine Individualität stärker wahrzunehmen und die Person
realistisch einzuschätzen. Welchen Beitrag kann dieser Mitarbeiter zur Zielerreichung des
entsprechenden Bereiches leisten? Was ist ihm zuzutrauen oder auch zuzumuten? Welche Aktivitäten
zur Zielerreichung passen zum Qualifikations- und Motivationsprofil dieses Mitarbeiters? Welches
Führungsverhalten könnte den Mitarbeiter stärker motivieren? Diese Überlegungen dienen der
Vorbereitung des Vorgesetzten auf das Zielvereinbarungsgespräch.
MAG und systematische Leistungsbewertung (SLB)
Noch größere Bedeutung erhält das MAG bei der Entscheidung zur Systematischen Leistungsbewertung
als Grundlage des Leistungsentgeltes. Die SLB blickt zurück, bewertet also die zurück liegenden
Leistungen des Mitarbeiters. Das wäre nicht fair, wenn nicht zuvor eine Art "Eröffnungsbilanz" mit dem
Mitarbeiter getroffen worden wäre. In diesem Fall dient das MAG, das unbedingt vor Beginn des
Bewertungszeitraumes geführt werden muss, also in erster Linie der Klärung der Anforderungen und
Erwartungen, die die Führungskraft an den Mitarbeiter hat. Der Mitarbeiter muss genau wissen, wo er
steht, wie sein Vorgesetzter ihn zurzeit sieht, welche Zufriedenheiten und Unzufriedenheiten beim
Vorgesetzten bestehen und wie der Mitarbeiter mögliche Leistungsmängel beheben kann. Das MAG
muss dem Mitarbeiter eindeutig die Frage klären: "Was konkret muss ich tun, damit mein Vorgesetzter
mich bei der SLB in einem Jahr möglichst hoch einstuft?" Der Part des persönlichen Feedbacks im MAG
hat in diesem Zusammenhang besonders große Bedeutung.
Die Systematische Leistungsbewertung (SLB)
Auf den ersten Blick scheint vielen Verwaltungen die SLB einfacher zu sein als die ZV. Es sollte aber
nicht übersehen werden, dass die SLB mit dem traditionellen Beurteilungssystem nur noch wenig zu
tun hat. Eine Reihe klassischer Bewertungsfehler resultiert aus diesen Traditionen: Allen voran das
Problem der strategischen Beurteilungsüberlegung (Wer braucht die Punkte am dringendsten? Wer
wäre zur Beförderung fällig (vgl. Stufenaufstieg)? Wer strengt sich am meisten an? Wer ist noch zu
jung für eine wirklich gute Beurteilung? Wer ist schon seit 10 Jahren mein zuverlässigster Mitarbeiter?
usw.) Bei der SLB zählt nur das Ergebnis, und es darf auch nur das Ergebnis zählen. Und: es darf
tatsächlich nur die Leistung im Bewertungszeitraum beurteilt werden, nicht etwa die u.U. lange Zeit
davor. Haben Sie also unter Ihren Mitarbeitern einen "Pappenheimer", dem Sie im MAG klar gesagt
haben, dass er ihr "Pappenheimer" ist, kann es sein, dass er im Bewertungszeitraum über sich hinaus
wächst. In dem Fall wird er am Ende vielleicht sogar eine höhere Bewertung erhalten als so manch ein
Kollege, der seit Jahren ein kontinuierlicher Leistungsträger ist. So sind die Spielregeln, aber die
werden möglicherweise den Mitarbeitern schwer zu vermitteln sein. Unterm Strich halten wir eine klare
Zielvereinbarung für einfacher umzusetzen als eine klare SLB!
Der Stufenaufstieg
Neben den eklatanten Neuerungen durch den § 18 TVöD wird der § 17 häufig übersehen. Er regelt den
Stufenaufstieg, dessen finanzielle Auswirkungen für die Mitarbeiter um ein Vielfaches größer sind als
das Leistungsentgelt: Jede Entgeltgruppe ist in 6 Stufen unterteilt und sichert grundsätzlich eine
Einkommenssteigerung von Stufe 1 nach 6 innerhalb festgelegter Zeiträume. Rechnerisch erreicht ein
Mitarbeiter nach 16 Jahren die Stufe 6 seiner Entgeltgruppe. Ab Stufe 3 aber kann bei deutlich
überdurchschnittlicher Leistung der Aufstieg in die nächst höhere Stufe vorzeitig, d. h. bereits nach
einem Jahr geschehen. Ebenso ist es möglich, bei deutlich unterdurchschnittlicher Leistung den
turnusgemäßen Stufenaufstieg auszusetzen. Diese Entscheidung obliegt ausschließlich dem
Arbeitgeber. Ein Mitarbeiter der Entgeltgruppe 6, der ab Stufe 3 jeweils bereits nach einem Jahr die
nächst höhere Stufe erreicht, gewinnt damit innerhalb von 16 Jahren einen finanziellen Vorteil von
rund 13.000 Euro. Ein Mitarbeiter, der dauerhaft in Stufe 3 verbleibt, erleidet ein finanzielles Minus von
rund 16.000 Euro über den gesamten vergleichbaren Zeitraum. Dieser Paragraf ist also besonders für
junge Verwaltungsmitarbeiter interessant, die leistungs- und entwicklungsbereit sind und Karriere
machen wollen. Er dient der langfristigen Personalentwicklung im Gegensatz zum § 18, der die
kurzfristige Leistungsmotivation zum Ziel hat.
Aktivierendes Führen
Immer deutlicher wird nach diesen Ausführungen die Erkenntnis, dass die Verwaltungsmodernisierung
und letztlich der TVöD eine Herausforderung für alle Führungskräfte in der kommunalen Verwaltung
darstellt. "Aktivierender Führungsstil" nennt das NSM die angemessene Strategie, die z. B. in der
Broschüre Modernes NRW des Landes Nordrhein-Westfalen so beschrieben wird:
"Aktivierende Führung erkennt die Bedeutung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und deren Beitrag
zum Erfolg des Ganzen. Aktivierend führende Vorgesetzte nehmen die Verantwortung für ihre
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und deren Weiterentwicklung ernst. Menschen aktiv zu führen, stellt
an die Führungskräfte hohe Ansprüche. Es setzt ein eigenes positives Menschenbild und eine
wertschätzende Haltung voraus. Wer den Menschen etwas zutraut, kann sie auch fordern und fördern.
Die Wirkung der eigenen Werte, Einstellungen und Haltungen auf die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
erfordern eine ständige kritische Selbstreflexion. Aktivierendes Führen bedeutet, initiativ zu sein, zu
gestalten, zu handeln, sich in die Situation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter hineinzufühlen, sie in
ihrer Individualität zu akzeptieren, sie aber auch unter besonderer Berücksichtigung der individuellen
Anlagen anzuleiten, damit Arbeitsziele erreicht werden."
POEM verfügt über spezifische Erfahrungen bei der Umsetzung des TVöD. Muster-Dienstvereinbarungen
stehen ebenso zur Verfügung wie Kennzahlen-Kataloge und Modelle zur Berechnung des individuellen
Leistungsentgeltes. Mit kompetenten Schulungen bereiten wir Führungskräfte und Mitarbeiter auf die
neuen Herausforderungen vor: Aktivierendes Führen, Führen des Mitarbeitergesprächs, objektive
Systematische Leistungsbewertung, Führen des Zielvereinbarungsgesprächs, Entwicklung von
Kennzahlen bis hin zur Balanced Scorecard.
Die Balanced Scorecard
Die Balanced Scorecard, BSC, (Ausgewogene Kennzahlen-/Ziel-/Berichtskarte) wurde in den 90er
Jahren als Managementmodell in den USA entwickelt (Kaplan/Norton, Harvard Business School), um
Bereichs- und Unternehmensziele jeweils aus unterschiedlichen Perspektiven auf eine klar formulierte
Unternehmensstrategie (auch Leitbild, Vision) auszurichten. Die klassischen Perspektiven der BSC sind
Kunden-, Prozess-, Lern-/Entwicklungs- und Finanzperspektive, die unterschiedlich gewichtet werden
können (Zielhierarchie). In Wirtschaftsunternehmen ist das Oberziel, die Leitperspektive, in der Regel
die Finanzperspektive (Rentabilität, Gewinnmaximierung, Shareholder Value). Im Rahmen der
Verwaltungsmodernisierung wurden Beispiele entwickelt, die Perspektiven den Erfordernissen der
öffentlichen Verwaltung anzupassen und die Balanced Scorecard als Managementsystem für
Kommunen zu übernehmen. An der Spitze der Zielhierarchie steht in dem Fall z.B. die Erfüllung des
hoheitlichen Auftrages.
Die Entwicklung einer BSC ist ein aufwändiger Prozess, der erhebliche Führungsressourcen bindet. Sie
bietet jedoch ein Höchstmaß an stringenter Erfolgsausrichtung auf dem Weg zur effektiven und
effizienten Verwaltung. Im Einzelfall sollte die Entscheidung für die BSC als Managementsystem der
öffentlichen Verwaltung von individuellen Parametern abhängig gemacht werden, wie z.B. der
politischen Interessenbalance, dem bereits erreichten Modernisierungsstatus der Organisation und dem
aktuellen Zeitfenster (Wahlperiode). Wir beraten Sie gerne im Entscheidungsprozess und diskutieren
mit Ihnen die individuellen Chancen und Risiken einer BSC-Einführung in Ihrer Organisation.
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wir 200 Namen in der Verteilerliste,
inzwischen sind es mehr als zehnmal
so viele, und annähernd die selbe
Anzahl kommt noch mal durch
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Buch zur LOB: (Näheres auf der
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