Das Neue Steuerungsmodell NSM und der TVöD

Seit über 10 Jahren treiben kommunale Verwaltungsorganisationen mit unterschiedlichen Schwerpunkten die Verwaltungsreform in Anlehnung an das Neue Steuerungsmodell voran. Wirkungsdenken, Produkthaushalt, Dienstleistung, Ergebnisorientierung, Wettbewerb, Ressourcenverantwortung, Effizienz und Effektivität sind nur einige Stichworte hierzu. Nun setzt der aktuelle TVöD der Verwaltungsmodernisierung den i-Punkt auf: Ab 2007 verpflichtet der Tarifvertrag die Verwaltung zur Einführung einer leistungsorientierten Vergütung.

Hier finden Sie den vollständigen Text des aktuellen TVöD inkl. Entgelttabellen im Anhang.

Die aktuellen Änderungstarifverträge des Jahres 2008 haben wir auf unserer Service-Seite www.tvoed.info veröffentlicht.

Führungskräfte und Mitarbeiter sehen sich einer Flut von neuen und ungewohnten Anforderungen gegenüber: Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretungen sprechen von einem Paradigmenwechsel. Managementsysteme, -modelle und aus der amerikanischen Wirtschaftssprache abgeleitete Begrifflichkeiten sorgen für zusätzliche Verwirrung. Letztlich aber bieten NSM und TVöD den Mitarbeitern in Verwaltungsorganisationen eine Menge Vorteile. Neben den entgeltlichen spielen hier vor allem die ideellen Aspekte der Berufsarbeit eine besondere Rolle: Budgetverantwortung, Bürgernähe, Dynamik, Gestaltungsspielraum, Verkürzung und Vereinfachung der Informations- und Kommunikationsflüsse, Zugriff auf Weiterbildung und Weiterqualifikation, Transparenz von Beurteilungen, regelmäßige Rückmeldungen, Beförderungen nach Bewährung (Führung auf Probe / Führung auf Zeit).

Die FAZ setzt sich in ihrem Artikel "Wenn keiner mehr verwalten will" (31. 03. 2007) äußerst kritisch mit den Arbeitsbedingungen des öffentlichen Dienstes auseinander und formuliert dringenden Handlungsbedarf.

Akzeptanz schaffen

Unsere Erfahrung in den ersten TVöD-Projekten konfrontierte uns nicht selten mit erheblichen Vorbehalten vieler Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung gegen den Leistungsbegriff. Wir führen das in erster Linie darauf zurück, dass hier ein großes Aufklärungsdefizit besteht und die Mitarbeiter den §18 TVöD zu isoliert betrachten. Hinzu kommt, dass Vorgesetzte und Mitarbeiter aufgrund permanenter Überlastungssituationen keine Ressourcen sehen, um so weit greifende Veränderungen neben der Tagesarbeit in Angriff zu nehmen.

Ein aufklärendes und motivierendes Basisreferat zu Beginn des Projektes eröffnet den Mitarbeitern die Vernetzung ihrer Perspektive mit den Gesamtzielen des NSM und hilft, Ängste und Vorbehalte abzubauen. Dieses Basisreferat kann bei POEM auch unabhängig von einem Beratungsauftrag gebucht werden.

Unter dem Menupunkt Publikationen finden Sie u. a. unsere "TVöD-Briefe". Gerne nehmen wir Sie unverbindlich in den Verteiler auf.

Controlling, Produkthaushalt, Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)

Controlling ist das Führungsinstrument zur ergebnisorientierten Planung, Steuerung und Überwachung aller Organisationsbereiche. Das Controlling nimmt eine Querschnittsfunktion ein, weil es Planung, Steuerung, Führung und Information miteinander verknüpft. Während früher die Betonung auf dem operativen Controlling lag („Machen wir die Dinge richtig?“ – kurzfristige Ausführung) gewinnt heute das strategische Controlling die größere Bedeutung („Machen wir die richtigen Dinge?“ – langfristige Wirkung).

In Produkthaushalten sind bewertete Leistungen von Behörden dargestellt: Zu welchen Kosten werden welche (Dienst-) Leistungen produziert? Dabei liefert die Kosten- und Leistungsrechnung die benötigten Daten. Die KLR ermöglicht es, detailgenau darzustellen, welche Art von Kosten angefallen sind (Kostenarten), wo sie angefallen sind (Kostenstellen) und in welcher Höhe Kosten auf welche Leistungen entfallen (Kostenträger).

Ein den jeweiligen Aufgaben und Rahmenbedingungen einer Organisation angepasstes Controlling-System ist also Voraussetzung für das Führen mit Zielen bei dezentraler Budget- und Ressourcenverantwortung.

Das Kennzahlensystem

POEM moderiert die Führungskräfte in fachbereichsinternen Workshops bei der Ermittlung von qualitativen und quantitativen Kennzahlen und deren Zuordnung zu Zielfeldern. Hierzu stellen wir umfangreiche Kataloge mit Musterkennzahlen zur Verfügung, die den individuellen Gegebenheiten angepasst bzw. um individuelle Kennzahlen und Kennzahlengrößen ergänzt werden können.

Voraussetzung zur Entwicklung des Kennzahlensystems ist die Erhebung und Dokumentation der relevanten Ist-Größen (quantitativ) bzw. Ist-Zustände (qualitativ). Der Ist-Ermittlung folgt die Soll-Definition (Ziele) im Rahmen der jeweiligen Zielfelder. In Anlehnung an das bestehende oder zu erstellende Leitbild werden die darin enthaltenen Ziele und Visionen operationalisiert, d.h. Ziele werden in klarem Top-Down-Vorgang "herunter gebrochen" und in Maßnahmen ausformuliert.

Unsere Kunden erhalten im geschützten Kundenbereich umfangreiches Kennzahlen- und Berechnungsmaterial. Zum Login gelangen Sie hier.

Die Zielerreichung

Aus den Sollwerten (Zielen) werden Aktivitäten und Maßnahmen abgeleitet: Wir tun A, B und C, um damit Y und Z zu erreichen. Wir – das sind Führungskräfte und Mitarbeiter gleichermaßen. Um konkrete Ziele zu erreichen, müssen konkrete Maßnahmen in die Wege geleitet werden. Im Rahmen der jährlichen Zielvereinbarungsgespräche (ZV) wird die Beteiligung jedes Einzelnen an der Zielerreichung diskutiert, vereinbart und dokumentiert. Zur nachvollziehbaren Beurteilung der Zielerreichung empfiehlt POEM ein einfaches, leicht nachvollziehbares Vergleichs- und Berechnungsschema für die Verteilung der leistungsorientierten Entgelte, das in verschiedenen Wirtschaftsunternehmen bereits mit guten Erfahrungen umgesetzt wird, und das sich problemlos an die Gegebenheiten des TVöD-Geltungsbereiches anpassen lässt.

Das Kombinationsmodell

Die Kombination von Zielvereinbarung und Systematischer Leistungsbewertung (SLB) ist eine probate Lösung für all jene Verwaltungsorganisationen, die den Wechsel von traditioneller Beurteilung zur zukunftsorientierten Zielvereinbarung nicht mit einem Schlag vollbringen wollen. Unterschiedliche Gewichtungen von ZV und SLB bei der Verteilung leistungsabhängiger Entgeltbestandteile ermöglichen einige Flexibilität; dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass hier zwei Bewertungssysteme miteinander kombiniert werden, was ein eher umständliches und auch Zeit raubendes Verfahren notwendig macht.

Die KGSt hat verschiedene Kombimodelle entwickelt, die in diesem Dokument vorgestellt werden, nachdem das Land Schleswig-Holstein reine SLB-Dienstvereinbarungen ausgeschlossen hat. Gern verweisen wir an dieser Stelle einmal grundsätzlich auf die kompetenten Berichte und Materialien der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement KGSt.

Die Dienstvereinbarung

Der TVöD sieht in § 18 (6) die detaillierte Regelung zur Umsetzung der Vertragsbestandteile mittels einer Dienstvereinbarung vor. Als Diskussionsgrundlage stellen wir Ihnen hier verschiedene Muster-Dienstvereinbarungen zur Verfügung:

Muster-DV in Anlehnung an den Entwurf des KAV

Muster-DV in Anlehnung an den Entwurf der Komba Gewerkschaft

Komba Gewerkschaft: Ergänzung und Kommentar zur Leistungsorientierten Bezahlung LOB

Muster-DV Systematische Leistungsbewertung: Einfach und klar. Gute Vorlage, ggf. leicht erweiterbar.

Dienstvereinbarung der Stadt Erlangen: Leistungsentgelt kombiniert mit Regelung Stufenaufstieg sowie unter Einbeziehung der Beamten u. Beamtinnen.

Muster-DV Kombimodell. Autor: Studieninstitut Soest, Muster-DV eingebunden in ausführliche Projektmappe.

Muster-DV zu SLB in 2007 und ZV ab 2008 Ebenso flexibel wie detailliert ausgearbeitet.

Noch viel mehr Dienstvereinbarungen und viele weitere Informationen, Muster und Downloads finden Sie auf unserer Service-Seite www.tvoed.info. Bedienen Sie sich!

POEM moderiert Verwaltungsspitze und Personalrat bei der Ausgestaltung der Dienstvereinbarung mit dem Ziel einer behutsamen, Schritt weisen, aber gradlinigen und konsequenten Einführung der Leistungsorientierung als Führungssystem. Dabei ist die Akzeptanz der TVöD-Merkmale bei den Mitarbeitern als ein wesentliches Nachhaltigkeitskriterium zu sehen.

Mitarbeitergespräch (MAG) und Zielvereinbarung (ZV)

Das Mitarbeitergespräch ist das wichtigste Führungsinstrument zur Verwirklichung der Leistungsorientierung. Es findet jährlich statt, es ist ein ausführliches, vertrauliches Vier-Augen-Gespräch zwischen Vorgesetztem und Mitarbeiter, und es befasst sich ausschließlich mit der Arbeitssituation des Mitarbeiters, seinen Fähigkeiten, Potenzialen, Begrenzungen, seinen Zufriedenheiten und Unzufriedenheiten. Das MAG bietet dem Vorgesetzten die Möglichkeit, seinen Mitarbeiter besser kennen zu lernen, seine Individualität stärker wahrzunehmen und die Person realistisch einzuschätzen. Welchen Beitrag kann dieser Mitarbeiter zur Zielerreichung des entsprechenden Bereiches leisten? Was ist ihm zuzutrauen oder auch zuzumuten? Welche Aktivitäten zur Zielerreichung passen zum Qualifikations- und Motivationsprofil dieses Mitarbeiters? Welches Führungsverhalten könnte den Mitarbeiter stärker motivieren? Diese Überlegungen dienen der Vorbereitung des Vorgesetzten auf das Zielvereinbarungsgespräch.

Wir empfehlen, im ersten Jahr MAG und ZV noch getrennt voneinander durchzuführen, z.B. im Abstand von drei Monaten. Später werden beide Themenschwerpunkte in einem Gesprächstermin zusammengeführt.

MAG und systematische Leistungsbewertung (SLB)

Noch größere Bedeutung erhält das MAG bei der Entscheidung zur Systematischen Leistungsbewertung als Grundlage des Leistungsentgeltes. Die SLB blickt zurück, bewertet also die zurück liegenden Leistungen des Mitarbeiters. Das wäre nicht fair, wenn nicht zuvor eine Art "Eröffnungsbilanz" mit dem Mitarbeiter getroffen worden wäre. In diesem Fall dient das MAG, das unbedingt vor Beginn des Bewertungszeitraumes geführt werden muss, also in erster Linie der Klärung der Anforderungen und Erwartungen, die die Führungskraft an den Mitarbeiter hat. Der Mitarbeiter muss genau wissen, wo er steht, wie sein Vorgesetzter ihn zurzeit sieht, welche Zufriedenheiten und Unzufriedenheiten beim Vorgesetzten bestehen und wie der Mitarbeiter mögliche Leistungsmängel beheben kann. Das MAG muss dem Mitarbeiter eindeutig die Frage klären: "Was konkret muss ich tun, damit mein Vorgesetzter mich bei der SLB in einem Jahr möglichst hoch einstuft?" Der Part des persönlichen Feedbacks im MAG hat in diesem Zusammenhang besonders große Bedeutung.

Die Systematische Leistungsbewertung (SLB)

Auf den ersten Blick scheint vielen Verwaltungen die SLB einfacher zu sein als die ZV. Es sollte aber nicht übersehen werden, dass die SLB mit dem traditionellen Beurteilungssystem nur noch wenig zu tun hat. Eine Reihe klassischer Bewertungsfehler resultiert aus diesen Traditionen: Allen voran das Problem der strategischen Beurteilungsüberlegung (Wer braucht die Punkte am dringendsten? Wer wäre zur Beförderung fällig (vgl. Stufenaufstieg)? Wer strengt sich am meisten an? Wer ist noch zu jung für eine wirklich gute Beurteilung? Wer ist schon seit 10 Jahren mein zuverlässigster Mitarbeiter? usw.) Bei der SLB zählt nur das Ergebnis, und es darf auch nur das Ergebnis zählen. Und: es darf tatsächlich nur die Leistung im Bewertungszeitraum beurteilt werden, nicht etwa die u.U. lange Zeit davor. Haben Sie also unter Ihren Mitarbeitern einen "Pappenheimer", dem Sie im MAG klar gesagt haben, dass er ihr "Pappenheimer" ist, kann es sein, dass er im Bewertungszeitraum über sich hinaus wächst. In dem Fall wird er am Ende vielleicht sogar eine höhere Bewertung erhalten als so manch ein Kollege, der seit Jahren ein kontinuierlicher Leistungsträger ist. So sind die Spielregeln, aber die werden möglicherweise den Mitarbeitern schwer zu vermitteln sein. Unterm Strich halten wir eine klare Zielvereinbarung für einfacher umzusetzen als eine klare SLB!

Der Stufenaufstieg

Neben den eklatanten Neuerungen durch den § 18 TVöD wird der § 17 häufig übersehen. Er regelt den Stufenaufstieg, dessen finanzielle Auswirkungen für die Mitarbeiter um ein Vielfaches größer sind als das Leistungsentgelt: Jede Entgeltgruppe ist in 6 Stufen unterteilt und sichert grundsätzlich eine Einkommenssteigerung von Stufe 1 nach 6 innerhalb festgelegter Zeiträume (1 Jahr in Stufe 1; 2 Jahre in Stufe 2; 3 Jahre in Stufe 3; 4 Jahre in Stufe 4 usw. ). Rechnerisch erreicht ein Mitarbeiter also nach 16 Jahren die Stufe 6 seiner Entgeltgruppe. Ab Stufe 3 aber kann bei deutlich überdurchschnittlicher Leistung der Aufstieg in die nächst höhere Stufe vorzeitig, d. h. bereits nach einem Jahr geschehen. Ebenso ist es möglich, bei deutlich unterdurchschnittlicher Leistung den turnusgemäßen Stufenaufstieg auszusetzen. Diese Entscheidung obliegt ausschließlich dem Arbeitgeber. Ein Mitarbeiter der Entgeltgruppe 6, der ab Stufe 3 jeweils bereits nach einem Jahr die nächst höhere Stufe erreicht, gewinnt damit innerhalb von 16 Jahren einen finanziellen Vorteil von rund 13.000 Euro. Ein Mitarbeiter, der dauerhaft in Stufe 3 verbleibt, erleidet ein finanzielles Minus von rund 16.000 Euro über den gesamten vergleichbaren Zeitraum. Dieser Paragraf ist also besonders für junge Verwaltungsmitarbeiter interessant, die leistungs- und entwicklungsbereit sind und Karriere machen wollen. Er dient der langfristigen Personalentwicklung im Gegensatz zum § 18, der die kurzfristige Leistungsmotivation zum Ziel hat.

Aktivierendes Führen

Immer deutlicher wird nach diesen Ausführungen die Erkenntnis, dass die Verwaltungsmodernisierung und letztlich der TVöD eine Herausforderung für alle Führungskräfte in der kommunalen Verwaltung darstellt. "Aktivierender Führungsstil" nennt das NSM die angemessene Strategie, die in der Broschüre Modernes NRW des Landes Nordrhein-Westfalen so beschrieben wird:

"Aktivierende Führung erkennt die Bedeutung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und deren Beitrag zum Erfolg des Ganzen. Aktivierend führende Vorgesetzte nehmen die Verantwortung für ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und deren Weiterentwicklung ernst. Menschen aktiv zu führen, stellt an die Führungskräfte hohe Ansprüche. Es setzt ein eigenes positives Menschenbild und eine wertschätzende Haltung voraus. Wer den Menschen etwas zutraut, kann sie auch fordern und fördern.

Die Wirkung der eigenen Werte, Einstellungen und Haltungen auf die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erfordern eine ständige kritische Selbstreflexion. Aktivierendes Führen bedeutet, initiativ zu sein, zu gestalten, zu handeln, sich in die Situation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter hineinzufühlen, sie in ihrer Individualität zu akzeptieren, sie aber auch unter besonderer Berücksichtigung der individuellen Anlagen anzuleiten, damit Arbeitsziele erreicht werden."

POEM verfügt über spezifische Erfahrungen bei der Umsetzung des TVöD. Muster-Dienstvereinbarungen stehen ebenso zur Verfügung wie Kennzahlen-Kataloge und Modelle zur Berechnung des individuellen Leistungsentgeltes. Mit kompetenten Schulungen bereiten wir Führungskräfte und Mitarbeiter auf die neuen Herausforderungen vor: Aktivierendes Führen, Führen des Mitarbeitergesprächs, objektive Systematische Leistungsbewertung, Führen des Zielvereinbarungsgesprächs, Entwicklung von Kennzahlen bis hin zur Balanced Scorecard.

Die Balanced Scorecard

Die Balanced Scorecard, BSC, (Ausgewogene Kennzahlen-/Ziel-/Berichtskarte) wurde in den 90er Jahren als Managementmodell in den USA entwickelt (Kaplan/Norton, Harvard Business School), um Bereichs- und Unternehmensziele jeweils aus unterschiedlichen Perspektiven auf eine klar formulierte Unternehmensstrategie (auch Leitbild, Vision) auszurichten. Die klassischen Perspektiven der BSC sind Kunden-, Prozess-, Lern-/Entwicklungs- und Finanzperspektive, die unterschiedlich gewichtet werden können (Zielhierarchie). In Wirtschaftsunternehmen ist das Oberziel, die Leitperspektive, in der Regel die Finanzperspektive (Rentabilität, Gewinnmaximierung, Shareholder Value). Im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung wurden Beispiele entwickelt, die Perspektiven den Erfordernissen der öffentlichen Verwaltung anzupassen und die Balanced Scorecard als Managementsystem für Kommunen zu übernehmen. An der Spitze der Zielhierarchie steht in dem Fall z.B. die Erfüllung des hoheitlichen Auftrages.

Die Entwicklung einer BSC ist ein aufwändiger Prozess, der erhebliche Führungsressourcen bindet. Sie bietet jedoch ein Höchstmaß an stringenter Erfolgsausrichtung auf dem Weg zur effektiven und effizienten Verwaltung. Im Einzelfall sollte die Entscheidung für die BSC als Managementsystem der öffentlichen Verwaltung von individuellen Parametern abhängig gemacht werden, wie z.B. der politischen Interessenbalance, dem bereits erreichten Modernisierungsstatus der Organisation und dem aktuellen Zeitfenster (Wahlperiode). Wir beraten Sie gerne im Entscheidungsprozess und diskutieren mit Ihnen die individuellen Chancen und Risiken einer BSC-Einführung in Ihrer Organisation.